「拉布」與「剪布」的虛虛實實

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03/06/2012

「拉布」與「剪布」的虛虛實實 吳靄儀

立法會「拉布」事件引來連串後果,對議會發展和政治生態有重大影響,現在只是初露端倪,值得公眾深入關注和討論。

 

一般所理解的「拉布」,是西方民主議會的議事規則和議會事務安排的產品,例如在美國參議院,議員有權不限時間、不限內容發言,直至有足夠數目的議員成功發動及通過終止辯論動議,所以議員就可以以冗長發言,拖延和阻止議會的進度,甚至癱瘓議會。

英國下議院議員人數眾多,輪流發言,可以銷耗大量時間;而且有些議程設有時限,拖夠了時間便要擱置到下回分解。這些都是有利「拉布」的條件。

「拉布」是虛「剪布」是實但立法會的反對派議員人丁單薄,《議事規則》對發言有嚴格限制,一般發言不能多過一次,即使在全體委員會階段可以多次發言,也受到每次不超過十五分鐘的時間限制,而且發言內容不能離題或過分重複,《議事規則》第45(1)條規定,若主席發覺議員在辯論中不斷提出無關事宜,或冗贅煩厭地重提本身或其他議員的論點,主席可停止該議員繼續發言。

假如該議員抗命不接受裁決,主席甚至可命令他立即退席。所以像外國那種「拉布」,根本不可能在立法會出現,這也是為什麼我們的《議事規則》不須有終止辯論動議的原因。

記憶中,立法會最冗長的辯論是2006 年《竊聽條例草案》的辯論。由於條例草案內容複雜,修正案數目達三百項之多(其中約一百項由政府提出),逐項辯論,通宵達旦,一共辯論了五十六個小時;但辯論的冗長,非關任何議員有意「拉布」。

這次《立法會(修訂)條例草案》成功造成「拉布」事件,其實是出於意外(立法會主席曾鈺成也承認是非始料所及)。當然,事件一個特別之處是,黃毓民、陳偉業兩位議員合共提出了一千三百零六項修正案,全部經主席批准。

但即使如此,由於草案甚短(只有三個條款),投票前只有一個合併辯論,兩位議員加上梁國雄議員,三子連環發言,也極難支撐長過十多小時,合併辯論結束後,一千三百多項修正機械式地逐項投票,時間也可以預計,這個程序終會結束。

造成「拉布」形式緊張局面的意外因素,是因出席議員不夠法定人數的兩度流會。一旦流會,便要待下次的星期三例會恢復會議。兩番流會,將辯論延長了兩個星期,喚起社會注意,使本來不切實際的「拉布」行動,忽然希望大增。民意聲勢,導致「生力軍」加入戰圈,合併辯論也得以稍為延長。

儘管如此,由於臨時請纓者事前並無準備,發言能力畢竟有限,在嚴格執行的《議事規則》之下,辯論已不可能拖長多久,在黃宜弘議員在5月17 日凌晨要求結束之時,辯論明顯已進入尾聲。

根據立法會主席曾鈺成的裁決書,他曾超過七十五次指示議員遵守第45(1)條的發言規定。所以,主席早已有理據停止議員發言,根本不必出動無中生有的「剪布」權力。曾鈺成稱辯論拖長至超過三十三小時,其實只要看附表,就可見「水分」甚多, 「拉布」議員連續發言的時段,最長其實是十三小時二十九分。

 

「癱瘓議會」從何說起

這樣諸多限制的所謂「拉布」,如何能「癱瘓議會」?《議事規則》的結構,根本就是以讓政府事務先行為宗旨。余若薇所提的「中止待續」動議,並不涉及撤回補缺草案,只是其中一個簡單辦法。政府有多一點智慧,靈活變通,也有很多其他方法輕巧地繞過這個議程,要求立法會主席先行處理其他政府認為較緊急的事務。在第一次流會之後的第二次復會,政府就採用了這個方法,先行通過了《2011 年漁業保護(修訂)條例草案》和《選舉法例(雜項修訂)條例草案》兩項條例草案。

此外,立法會主席還可以不時暫停會議,讓立法會的各個委員會處理其他工作,完成審議的草案,可以一一插隊,處理好才繼續這個長跑的全體委員會,問題便可迎刃而解。

成熟的政府,都能實事求是,與議會合作,尊重不同黨派的立場,可以磋商妥協就磋商妥協,而不是事事鬥氣,拚個你死我活。政制事務局局長譚志源堅拒合作,聲稱變通就是「向正常議會運作說不」,其實不是正常和成熟的政府應有的態度。決計不是真正受制於「拉布」的議員。

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