「提委會必須確認公民提名」 違反了《基本法》哪一條

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29/01/2014

「提委會必須確認公民提名」 違反了《基本法》哪一條 吳靄儀

律政司長袁國強在《明報》發表文章,認為公民提名違反《基本法》,所提理據不堪一擊,假如早幾天在法律界選委諮詢會上提出,相信一定會遭到當面反駁。其實本年度法律年開啟禮上,大律師公會主席石永泰已預先警告,不要托詞不符法律條文,否決政治上不願接受的方案,袁國強就正是這樣做。

《基本法》第45 條訂明,行政長官的產生辦法, 「最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」。這是一項原則性的條文,特區應該體現民意,爭取法律條文給予我們最大的民主空間。「提委會必須確認公民提名」不否定提委會的成立,而確認公民提名,亦顯然符合「民主程序」,是在這個法律空間之內可以推行的辦法。

特區政府基於什麼政治理由反對公民提名,大可光明正大提出,而不是找律政司長強辭奪理,用法律語言企圖窒礙討論。法律上,他的理由根本站不住腳。

引述演講自打嘴巴

袁國強的理據一,是解釋憲法一般原則不適用於第45 條。一般原則, 即是「purposive approach」( 「透過詮釋相關條文確定其立法目的」,令立法目的能夠達到),及要視《基本法》為「living instrument」( 「活的文件」——有生命力、隨時代社會轉變而發展)。他認為,由於第45 條的條文十分清晰,所以就沒有空間推敲目的,而是要按字面意義,狹義解釋了。袁司長唯恐自己不夠說服力,故此引用了終審法院首席法官馬道立的一篇演講稿。但首席法官這段文字所指的,是例如《莊豐源》案之中,法庭要解釋第24 條「在香港出生的中國公民」這項條文,而這也正正是袁國強企圖要終院不顧文字清晰而尋求人大釋法的條文!此時此地引述這段演講,無異自打嘴巴!

第45 條的文字清晰,任何人都看到是原則性的條文,如何落實推行,是政治決定;從法律角度審視的準則是,所提的方案,有沒有違反這個原則和目標。主張公民提名的66%市民,認為第45 條的核心目的是落實普選承諾,而公民提名是體現第45 條憲制目的的一個可行方案。袁國強在其文章中則顯然側重提委會的至高無上控制權,認為要確認公民提名就是削弱了提委會的實質權力。然而行使法律賦予的權限,須受法律的約束,律政司長本應明白這個基本原則。如果照他所說,那麼是否任何實質上約制提委會如何行使其提名權力的方法都是違反第45 條?限制提委會提名候選人的數目、條件、資格,又是否削弱了提委會的「實質提名權」?

其實,《基本法》賦予行政機關以至行政長官、立法機關、司法機關等等權限,無一不受法律限制,這是法治的根本,從來沒有人質疑,提委會為何是例外?

袁國強理據二,是藉反駁「基本法沒有禁止公民提名因此公民提名不違基本法」之說而辯稱公民提名違憲。他引用了一個拉丁文的普通法術語「expressio unius」,簡言之,就是條文沒有提述某些物體就應視作排除了這等物體。袁司長其實不必搬這項不適當應用的原則出來(有興趣知道他如何亂丟書包,可以自行翻閱權威著作Bennion 的《Statutory Interpretation》),他不外說,既然第45 條說了由提名委員會提名,就等於說其他人士或組織無權提名,因此任何由提委會以外人士或組織提名的做法皆屬違憲。

其他人士或組織無權提名?

他舉例,《基本法》訂明特區政府是特別行政區的行政機關; 雖然沒有說明立法會不能行使行政權,其實就已排除了立法會有這個權力。姑且稱這為「不提及等於排除」論。如果此論當真,為何行政長官當年自認為有權向人大請求釋法?《基本法》第158 條不是說明在說明了的情况下,由終審法院提請人大釋法嗎?不是沒有提述行政長官、在其他情况之下有權請求人大釋法嗎?當年,行政長官堅稱,他在第48 條之下的權力,隱含了必要時向人大請求釋法。這不又是律政司長自打嘴巴嗎?同樣論點為何不可用於公民提名?為何第25、26條與45 條一起審視,不能說是「隱含」了公民提名的路徑?為何不可說在有提委會的情况之下實行普選,有必要容許公民提名、提委會必須確認?

其實,在第45 條之下,公民提名的理據遠比行政長官請求人大釋法的理由更直接而有力,因為理據是在於「民主程序」;提委會的提名程序絕對可以包括公民提名,而有公民提名基礎,提委會沒有理由否決而必須確認,絕對有理。袁國強說,如果提委會無法拒絕提名,其提名權會變得有等於無,真是太誇張了,最多只不過是「提委會的絕對篩選權有等於無」、「提委會的篩選權稍為削弱」罷了。

愈想愈覺得「提委會必須確認公民提名」是一個最溫和的落實第45 條之下普選行政長官的折衷辦法,特區政府應該向中央推薦。

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