專欄文章

律政司司長袁國強聲稱，要實施「一地兩檢」，內地人員來港執法無可避免。《基本法》不容許內地人員在香港執法，也不容許附件三以外的全國性法律在香港實施。既然如此，真正「無可避免」的結論就是︰「一地兩檢」違反《基本法》，不能在香港特別行政區推行，保安局局長黎棟國有什麼理由還要「積極探討」下去？

無權剔走香港土地

爭持「一地兩檢」可行的人主要論點不外乎兩個︰一、在西方國家，兩國之間經常設有聯合邊境站；外國行，為何香港特區不行？二、深圳灣口岸能劃出土地，讓香港特區執法，實施「一地兩檢」，在內地行，為何在香港不行？

這兩個論點，其實已反覆回應過無數次，原因十分簡單︰外國邊境兩邊都是主權國，沒有任何類似《基本法》第18條的約束，可以自由協議；《基本法》不容許內地人員在香港特區執行內地法律，但並無限制香港人員在內地執行香港法律，是故在《基本法》第20條之下，中央當局可以授權香港特區這樣做。這點早已在立法會詳細辯論（見立場新聞2015年5月21日拙文〈「一地兩檢」提醒懶惰議員〉），但撐高鐵的人（包括官員議員）視若無睹。

全國港澳研究會會員、深圳大學基本法研究中心教授宋小莊近日提出新理論，認為「中央政府可以發出指令，將西九口岸一小部分土地或空間劃歸由內地邊境檢查站使用」（2015年12月2日《明報》）。這個建議令人錯愕，因為這等於說中央當局隨時可以把香港特區一部分剔除出受《基本法》管轄的範圍之外，由內地當局直接管治。如果宋小莊的理論說得通的話，那麼《基本法》就一錢不值。但他的理論能成立嗎？

宋小莊的理據是︰「1990年4月4日全國人大《關於設立香港別行政區的決定》明確︰『香港特別行政區的行政區域圖由國務院另行公布』。該行政區域圖不是香港《基本法》組成部分，其修改不受香港《基本法》第159條的限制」。

擅自劃區荒謬絕倫

這是本末倒置。香港特區的區域範圍由全國人大決定，國務院只是依照人大決定製圖，不能反其道而行之，用改圖的方法改變全國人大決定。該人大決定是按《中國憲法》第31條，自1997年7月1日起設立香港特別行政區，《決定》的第2條全條如下︰「香港特別行政區的區域包括香港島、九龍半島，以及所管轄的島嶼和附近海域。香港特別行政區的行政區域圖由國務院另行公布」。

該《決定》是落實《中英聯合聲明》的一部分。《聯合聲明》第1條就說明何謂中國收回的「香港地區」；第3條聲明中國對香港的「基本方針」第（1）款就說明中國對香港恢復行使主權時，根據《中國憲法》第31條設立香港特區。有關的具體描述，見《聯合聲明》的附件一第1章。《聯合聲明》附件二成立中英聯合聯絡小組，共同磋商執行《聯合聲明》事宜。

全國人大於1990年4月4日通過《基本法》，同時通過上述設立香港特區及規定其區域範圍的《決定》。其後，國務院於1997年5月7日，在主權移交之前、在聯絡小組工作期內，以第221號命令執行全國人大的決定，以文字和地圖表述香港特區的區域界線。顯然，以為香港的區域可以由國務院以行政命令修改區域圖而擅自改變，是荒謬絕倫之事！。

那麼，又能否如宋小莊所言，《基本法》第7條已賦權國務院這樣做？第7條只是規定︰「香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家」，難以看到有何效力，令國務院運用行政權，毋須全國人大《決定》，就可改變香港特區的區域範圍；而人大的決定，根本不能違背中國在《聯合聲明》承諾的基本方針。

本來，這麼明顯沒有理據的建議，不值得鄭重反駁，但宋小莊的想法很可能代表了一些人想過按照深圳口岸「一地兩檢」版本但不敢宣諸於口的方案，所以還是須要及早反駁。

中央可能測試水溫

基於同一想法，可能有人在第7條下半部條文上想像，特區政府既然「負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發」，那麼何不「批給」內地機關進行邊境檢查？簡單的答案是，任何人在特區使用土地，也必須受《基本法》約束，包括第18條和第22條。

總括而言，「一地兩檢」的法律問題絕不複雜，而是清楚明確地不容許內地（或特區）人員在香港執行內地法律。只不過涉及經濟利益和政治目的，當局不願意接受這個答案。