一家之言 – 浙江溫嶺市的財政預算改革

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12/05/2010

一家之言 – 浙江溫嶺市的財政預算改革 鄭宇碩

中國基層選舉過去十年未見突破,始終受制於「黨管幹部」的原則。但近年鄉鎮地方政府的公共預算改革,可說是一個亮點。由於經濟改革和市場化,中國各級政府的主要財政收入來源已經不是國企的稅項和利潤,而是社會群眾的稅收。因此市民要求政府財政公開,已有相當高的呼聲;而中央政府亦希望透過地方政府財政公開加強對地方政府財政的監控。

中國的預算改革,可分為技術性的改革和政治性的改革兩類。前者是中央政府財政部要求各級政府將預算規範化,讓人看得懂;也要求各級政府的各個部門要將所有的收入都納入預算管理的範圍,即是要取消小金庫。

按公眾意見調整內容

所謂政治性的預算改革,就是要將預算全部公開,讓公眾參與;並且按照公眾的意見,調整預算內容,即是參與式的預算改革。政治性的預算改革,大體有兩種形式,一種是政府選擇公眾代表,或者是選舉或推舉產生,或者是抽樣產生(溫嶺市澤國鎮),由他們來對政府所確定的項目進行討論和投票選擇。

另一種方式是政府和人大結合,將政府的公共財政項目拿出來由人大代表進行討論,例如上海浦東新區的惠南鎮,溫嶺市一級的交通、水利預算討論,也是採用這種方式。

從二○○五年開始,浙江溫嶺市新河鎮從事公共預算改革,頗引起內地媒體和學術界的關注。鎮政府在將編制好的預算提交給人大之後,人大提前把預算公布讓社會公眾知悉,並組織有關人士主要是社會精英進行討論,然後將討論的結果由人大集中,在開人大會議的時候向人大代表匯報。

人大代表就預算中的問題向出席的鎮長和鎮政府官員提問,由後者回答解釋,類似質詢的程序。然後黨委、政府和人大就提出的問題討論並且提出預算修改方案,再提交人大審議。再審議期間,人大代表可以五人聯名提出預算修正案進行辯論及表決,最後人大代表就整體預算進行表決。

開拓基層政治民生

這種參與式的預算改革使人大代表真正介入到預算過程之中,而且也加深了人大代表和選民的關係,使人大活躍起來,開拓基層的政治民生。

過去中國地方政府的預算由政府掌握,人大實際上是一個「橡皮圖章」。在溫嶺市鄉鎮政府預算經過上述人大和公眾參與的程序後,預算成為剛性的約束。其後在預算執行的過程中,超預算的安排和各方面向政府伸手要錢而政府又不能不給的情況已經得到根本改善。上述改革形成政府編制和執行預算,人大審議和監督預算的情況。這種制衡的情況並未改變黨領導的格局,似乎較易為當前中央領導層所接受。

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