專欄文章

特區政府承認香港需要人口政策，但關注的是生育率低，人口老化，未來勞動人口與步入退休的人口比率下降，供養率上升，經濟難以維持，與一般市民心目中加強入境管制，控制人口數目的人口政策不同。政府的想法是要訂立政策，輸入優才，但是至今唯一一份的人口政策報告，也就是2002 年2 月發表的報告之中，並沒有全面的人口政策理念和具體建議。有人認為，其實默許內地「雙非」孕婦來港分娩，正是特區政府秘而不宣的「人口政策」一部分。

學者觀點和研究

在香港需要怎樣的人口政策的問題上，最值得參考的一輯研究論文，是港大2008 年出版Helen F. Siu、 Agnes S. Ku 編撰的《Hong Kong Mobile – Making a Global Population》。載錄的王于漸、蕭鳳霞及陳文敏三位教授的研究，對當前的討論尤其有用。本文篇幅所限，只能綜合簡述這幾位學者提出的主要觀點和研究結果：

一．歷史上的兩地人口相對自由往來：中港之間的邊界管制，實質上一直是靠兩地溝通和默契以及入境當局執行政策，遠多於以法例明文具體規範。香港自開埠以來，殖民地政府明令容許兩地中國民眾往來，而中國政府則從不承認港英政府有權規範中國人民出入香港。1940 年， 港府首次訂立《入境管制條例》，限制中國人民未經入境當局批准而入境，但只在邊境關口執行管制。1950 年，為限制龐大的入境人數，港府首次訂立每日入境限額，中國政府認為此舉違反了兩地的友好關係，正式向英廷抗議，並回報以內地出境簽證限額。

儘管如此，超越限額及非法入境者獲得的對待，仍是由港府當局酌情處理，在內地政治運動最慘烈的時期，漫山遍野的逃難者，在香港人「血濃於水」的伸手相助之下，港府根本不可能嚴令執行。1962 至1972 年10 年間，有6 萬非法入境者獲准逗留，1973年，一年內便收容了5.6 萬人。1974 年，港府正式頒布「抵壘政策」，抵達市區的非法入境者不會被拘捕或遣返。自此每年非法入境而獲得批准逗留的人數達6.6 萬，1978 年一年大量內地人湧入，終於導致抵壘政策在1980 年正式宣布撤銷。

這段歷史，足見當年的開放邊境與數度龐大的移民潮，並沒有拖垮香港，反而成為香港經濟增長的重要因素。另方面，1980 年的政策和法例改變，卻種下今日困局的成因。

二．人口結構與經濟發展的關係：香港過去的驕人經濟增長的一個主要因素是1945 至50、66 至68 及80 至82 三度自內地入境的大批適齡移民。時至今日，這批移民所起的作用已到了尾聲，香港面對的是人口老化的嚴重局面。不但老化，而且與紐約、倫敦比較，我們的人口之中具有專上教育程度的部分比率遠不如人，這會影響香港的競爭力。

三． 「流通」（Circulation）的重要概念：其他的世界大城市同樣有低生育率的情况，但比香港優勝之處，是這些大城市的優厚條件吸引全國及全球的精英聚集發展事業，到退休之後，又往往遷出大都會，移居生活指數較低的地區安居，所以整體人口的年齡分佈保持平穩。這種情况沒有在香港出現，部分因為我們自1980 年起實施入境政策，堵塞了內地人口的自然流入，部分由於我們的福利措施與在港居留牢牢掛鈎，不利遷移。所以，雖然相對於內地大城市如上海、北京、廣州，香港人口在學歷質素上目前依然領先，但隨着這些主要城市的條件和機會愈來愈具吸引力，內地各處的精英也會流往這些城市，但香港則只能繼續閉關自守，優勢就會日漸消失。

四． 「香港人」代表的核心價值：香港過去的成功，不單在於來自各地的移民人口，更在於移民和本土出生的香港人共同擁有的身分和核心價值。「香港人」代表的是一套獨特的價值觀、社會文化和態度取向，包括中西文化的融匯，自由、平等、法治的信念，對憑本身力量力爭上游的自我肯定。一代一代從各地來港的移民帶來的文化和聯繫，鑄造了香港的特色，發展了香港的樞紐地位。

「新移民」是個新名稱，源於1990 年代，強調新來港人士是福利包袱的港府政策造成社會分化。「新移民」其實是個排斥性的標籤，跟來港時間無關。香港根本就是個不斷有來自中國及世界各地的人流入、逐漸為自己找到立足點的移民社會。移民成為「香港人」的過程，其實是認同共同建立的核心價值、制度和香港特色。真正有利香港重拾活力的人口政策，是如何建立一套更包容的語言，讓認同香港精神的移民，無分新舊都能名正言順成為「香港人」，加深香港特色，才是維持香港成功之道。

五．人口政策，在於活化人口流通， 「制度邊界硬，人口邊界軟」，讓認同在香港制度、文化和核心價值的內外人口得以在香港發揮力量。香港社會應討論這個中心思想和如何將這個中心思想在政策上實施。

《Hong Kong Mobile》打破成見，香港的成功之道不在閉關自守而在有原則的開放；維持香港特色的要訣不在排外而在有意識、有原則地容納認同這些特色的世界移民；有效的人口政策不是經濟效益掛帥的功利主義，而是在於締造一個互相尊重的人文社會，因為只有這樣的一個社會和城市，才能吸引到上海、北京、廣州不能吸引的全國精英，如能做到這個效果，香港的競爭力就遠遠不是紐約、倫敦所能冀望。

有「入」必有「出」才能達至流通。本書的學者主張改變現時福利與居港掛鈎的政策，讓退休人士有更大選擇，拿着資源到內地各地安享晚年，與此同時，要有計劃地在內地拓展香港人習慣了的可靠服務，令不必身在香港也享受到優質的退休生活。同一道理，這些學者倡議在來源地培育香港的永久居民，讓他們不必急於來港，已可以與香港的教育制度接軌。

《基本法》的框架

正如陳文敏在《Hong Kong Mobile》指出，港府和內地當局1980 年協定，內地每日批出150 個單程證，而本港全部依證接受，形成了香港的獨特入境政策，就是入境香港的審批權，竟是把握在香港以外的權力手裏。

1997 年7 月1 日，《基本法》實施之後，香港的入境政策，受到更大的法律規限。《基本法》賦予特區政府全權控制外地人入境及在香港逗留的條件，特區因而可自行訂立政策鼓勵或限制外籍人士來港工作，讓部分人有機會獲得永久居民身分。合資格的外籍人士，在過去對香港的專業和商務起了很大的作用，他們佔香港人口比率一向不高。回歸後，不計外傭在內的外籍人口數目一般下降（澳洲籍人士例外），並未構成人口壓力。

另方面，對於內地居民入境，在《基本法》的框架下，特區政府卻幾乎完全沒有自主空間。正如上文所述，內地居民入境香港的批准權在內地當局，按照1999 年6 月26 日人大釋法，這包括在內地居住的香港永久居民。因此，除非《基本法》第22 條的有關條文或運作有所改變，否則特區政府對管制內地人入境的政策制定與執行，仍然沒有控制權，只能倚賴中央當局的理解和合作。

《基本法》第24 條之下六類永久居民，關乎非中國公民的三類，特區政府還能藉入境管制規範人數增長，但對於關乎中國公民的三類，則無論質或量，特區政府也完全無法限制。

第一類別——特區成立之前或之後，在香港特區出生的中國公民——這個類別的人數主要視乎內地當局的控制， 「自由行」的效應，令「雙非」嬰兒激增，已有數字證明，但必須指出的是， 「香港永久居民」身分並不是由個人決定要不要，或特區政府決定批准不批准，而是由法律指定。

第二類別——特區成立之前或之後，在香港通常居住連續7 年以上的中國公民——也是一樣。最近的一個例子是旅港台灣學者龍應台，龍教授自然是中國公民，她在港大任教，在香港住了8 年之久，已取得了永久居民身分證，她為了返台做官，擬放棄香港永久居民身分，但法律上沒有可能。憑同一條文，內地當局能批准任何內地人來港，在香港住滿7 年之後，取得永久居民身分，便合法享有選舉、參選、出任最高官職的權利。

第三類是第一或第二類別居民在香港以外所生的中國籍子女，這是《吳嘉玲案》及其後「人大釋法」的主題，就是這次釋法，人大奠定了內地人，包括香港永久居民，也得受內地出境證明批准限制。《莊豐源案》關乎第一類別，在審判過程中，特區當局同意，因應《吳嘉玲案》頒發的釋法，對第一類別沒有約束性。

目前《基本法》框架下

特區政府可做的非常有限

由此觀之，針對由內地移民部分的人口政策，在目前的《基本法》框架下，特區政府可做的非常有限，即使按籌委會所謂「立法原意」釋法，修改定義，也不能賦予特區有更大的靈活性或自主權處理內地入境移民。在討論人口政策的時候，我們不能不討論第24 條的性質和效力，如要修改，也必須循修法途徑，確保修改前已享有永久居民身分的人，不會因修法而失去身分。