人大常委 有權監督香港立法會立法?

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09/12/2012

人大常委 有權監督香港立法會立法? 郭榮鏗

近日,港澳辦副主任張曉明發表了一篇題為〈豐富「一國兩制」實踐〉的文章,解釋和深化十八大報告中,中央有關實踐「一國兩制」的「新思想、新論述」,外界視之為中央政府改變對港政策的理論宣示。其中他說要「完善對特別行政區立法機關制定的法律的報備審查制度,把全國人大常委會對特別行政區立法的監督權落實好」。雖然只是寥寥數句,卻可能是機關重重。筆者希望藉此文幫助讀者正確認識《基本法》中,全國人大常委會和香港立法會在香港特區的立法權方面的關係和權力。

人大常委並無對特區立法有所謂的「監督權」

《基本法》第17 條列明香港特別行政區享有立法權,以及清楚地界定了人大常委會在香港特區的立法事務上擁有什麼權力。條例的原文是這樣的:

「香港特別行政區享有立法權。香港特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。

全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會後,如認為香港特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款,可將有關法律發回,但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效,除香港特別行政區的法律另有規定外,無溯及力。」

第17 條第二段雖然訂明香港立法會制定的法律須報人大常委會備案,但只要稍為留心,便會發現人大常委會並無張副主任所提及的,對香港特區立法有所謂的「監督權」,因為該段的最後一句訂明「備案不影響該法律的生效」。按此理解, 「備案」這一程序既在法律上沒有任何效力,就更加沒有賦予人大常委會任何權力。

「發回法律」須先符合嚴格條件

至於第17 條第三段,訂明人大常委會可將立法會制定的法律發回,而被發回的法律亦會立即失效。乍看之下,這個「發回法律」的安排確實賦予人大常委會審查和批核香港立法會制定的法律的權力,但人大常委會行使這個權力時,必須先符合一個嚴格的條件,就是它要在徵詢基本法委員會之後,認為立法會通過的法律,不符合基本法關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款,方可發回。反過來說,凡不涉及中央管理事務或中央和香港特區的關係的法律,人大常委會便不能啟動「發回法律」的程序。

其實,第17 條中「備案」與「發回法律」等安排,與《基本法》內其他有關界定中央政府與香港特區的關係和權力的條文的意義,是一致的,而第17 條則正好載於《基本法》第二章「中央和香港特別行政區的關係」中。第二章所說的中央政府和香港特區的關係,就是我們眾所周知的,除了外交和國防事務屬中央政府管理外,香港特區在其他範疇均享有高度的自治權。這個原則,早在草擬《基本法》之前,中央政府已透過《中英聯合聲明》訂明,並向國際社會宣示為其對香港的基本政策方針之一。《聲明》的第3 款第2 段是這樣寫的:

「除外交和國防事務屬中央人民政府管理外,香港特別行政區享有高度的自治權。」

明顯偏離《基本法》第17 條的意思

另外,還在附件一的第一段作更仔細的補充:

「除外交和國防事務屬中央人民政府管理外,香港特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」

由此看來,《中英聯合聲明》和《基本法》在中央政府與香港特區的關係方面的理念是一脈相承的。《基本法》第17 條則是將這個理念具體地以法律條文的形式,落實在香港特區的立法權上。

因此,張副主任籠統地說要「完善對特別行政區立法機關制定的法律的報備審查制度,把全國人大常委會對特別行政區立法的監督權落實好」,明顯偏離了《基本法》第17 條的意思,若然這不是出於他對《基本法》的理解有所偏差,則會令人質疑,他企圖以一個含混的概念誤導大家,以為《基本法》本來就設有報備審查制度賦予人大常委會監督香港立法會所制定的所有法律的權力,然後介入香港立法會的立法權。若是如此,不但違反《基本法》,更是根本地破壞了「一國兩制」。

自從回歸以來,香港人期望的只是真正落實「一國兩制」,這是中央政府在《中英聯合聲明》中承諾的原則,及在《基本法》中寫明的法律。要真正落實「一國兩制」,中央官員需要做的,不是投稿到報章上提出什麼「新思想、新論述」,而是回歸基本,清楚地認識和嚴格地遵守中央政府向全世界莊嚴地宣示的《中英聯合聲明》和《基本法》。因為愈多的「新思想、新論述」,只會愈使香港人對中央落實「一國兩制」失去信心。

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