回首20 年:「社法中心」——未達到的願望

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21/06/2017

回首20 年:「社法中心」——未達到的願望 吳靄儀

編者按:法律是現代社會解決糾紛、問題的重要途徑。現時香港的法律服務是否能有效、實際幫助市民大眾解決問題?時任終審法院首席法官李國能在2004年10月9日「法律周2004」開幕典禮上致辭表示: 「在免費法律服務方面,事實上市民的需求,已由訴訟的層面擴展至日常生活的種種情。如市民在處理糾紛的最初階段獲得中肯的法律意見,會得益不少,甚至可能避免訴訟。」回歸20年來香港法律服務的發展有沒有更便利市民得到法律援助?今天大律師吳靄儀撰文回顧當年她爭取設立「社區法律服務中心」的歷程。

談到改變香港最影響重大的法律事件,無疑是23 條立法了,因為爆發50萬人上街的七一遊行,導致中央決定對港施行全面干預管治的新政策方針。但23 條立法事件已說了很多了,反而另有一件憾事,令我耿耿於懷,我卻很少說出來。那宗憾事,就是未能成功爭取我和余若薇合力倡議的「社法中心」—— 一個將免費法律服務更有效地提供給市民的「社區法律服務中心」計劃。

怎樣令法律真正助市民解決問題?

我自1995 年當選為法律界功能組別立法局議員後,常感觸我們通過的法例往往改變廣大市民的處境和權利,但有多少市民知道我們以公眾之名通過了怎麼樣的法例?在最實際的層面,法治原是為界定及保障普通市民的合法權益,但對一般市民來說卻是遙不可及。我愈來愈關心,怎樣能令法律真正幫助市民大眾解決問題?當然,日常生活大部分問題與法律無關,亦不能循法律途徑解決,但一般市民何以辨別?如果問題真的應循法律途徑解決,他們怎樣能找到法律途徑解決問題?怎樣能得到所需的法律服務?顯然,免費法律諮詢服務是關鍵。

2001年7月,英國文化協會在香港舉辦了一個盛大的會議,主題名為「Access:The Future of Law」,法律的將來在於令大眾可以易於懂得和運用。我應邀出席作主講嘉賓之一,趁機由我的議員辦事處作了一項小小關於香港現有的免費法律諮詢服務的研究調查,調查報告稱為《Pathsto Justice:大眾法律諮詢服務初探》。

簡而言之,因應市民大眾的需求,不少志願社會服務機構團體和個別人士,向市民提供各式各樣的免費法律諮詢服務,但整體來說是零散、供不應求及成效不明,提供服務者普遍感到迫切需要改善。

最大最有系統的、普通市民可以接觸到的是1979 年已成立的當值律師服務舉辦的免費法律指導計劃,有750多名律師及大律師志願參加。我在2001 年所得的數字是,每年給予的法律指導已由1978 年的1660項增至2000年的5945項。

但是,這項服務多大程度上令法律幫助市民解決問題呢?這項服務最大的資產是專業律師免費付出的時間。以5945 項指導、每項30分鐘計,已接近3000小時;即使以每小時2500 元收費計算,已值近800萬元。依我來看,主要還不是金錢,而是數百名熱心的律師和大律師共付出了3000小時的努力;若將每個項目做法律研究的準備及往返路程計算在內,肯定至少3倍此數。我們花了這麼多時間和心血,究竟來求助的市民真正得到什麼實際的幫助?當時沒有客觀具體的調查,但從我作為當值律師的親身經驗、其他同業和志願機構的反映,我相信其實是遠遠不符比例的。

最主要的缺點是缺乏適當的轉介人及跟進人,民政處職員沒有法律訓練、沒有責任蒐集和分析求助人的問題和相關資料,而求助人本身亦不知悉自己面對的問題和什麼才是關鍵細節,往往令律師的準備工作難以對症下藥;待會面弄清楚問題之後,若要進一步給意見,再預約又要輪候多時。雖然免費法律指導計劃旨在提供一般的意見,但太假設性和模棱兩可,只會令求助人失望。

社法中心的特色

我和余若薇覺得這個計劃值得用心改良,專業律師付出同等時間,而市民得到更大的效益。為此,我們聯絡了10 多個志願機構和法律學者,以及當值律師服務的主任侯君健,組成督導小組,一同開會討論。我們一致主張由法律界伙拍志願團體組成一個「社區法律服務中心」,簡稱「社法中心」(Community Legal ServicesCentre, CLSC),為原有的法律指導灌注新力量。

「社法中心」的特色是,由參加計劃的志願團體擔當起轉介和跟進的角色,事先理清求助人的主要事實背景和相信會涉及的法律問題,以書面簡述,交給負責的當值律師,讓律師可以更對焦地做相關的法律研究。到會見當天,轉介人可以陪同求助人一起出席聽取法律指導,以便有需要時事後跟進個案。例如:若個案應向法律援助署申請法援,或涉及的問題需要正式尋求某方面的詳盡法律意見,或採取其他司法程序,又或問題不屬法律範圍,需由其他方法解決等,都可由轉介人直接協助求助人。

此外,志願機構還可以在民政處之外,提供適合的場地作會見律師的地點,還可以考慮「專科」形式,特定時間在特定的志願機構場地,清一色處理同類個案,例如婚姻、租務、遺產管理等範疇,由在這方面有專門經驗的律師或大律師擔任,甚至當天接見未經預約的求助人,就像醫生看「街症」那樣。

我們還想到附加「外展」工作,組成律師和大律師團隊,往訪預約的團體,作專題法律講座,幫助服務市民的人得到所需的知識,增加他們的自信。

美好建議因當局反對而告吹

這一切都不用怎樣增加公帑負擔(事實上撥款給免費法律指導計劃的款項每年不過八九十萬元,主要是支付民政處超時工作的開支),亦不需怎樣改變當值律師服務的行政架構,我們相信會得到各方面歡迎。2001 年11 月7 日, 余若薇在立法會動議「維護法治」議案,其中包括了成立「社法中心」,雖然照例被功能界別議員否決,但整體反應,特別是律政司的反應,十分正面。2002年4月9日,我們準備就緒,召開記者會,發表了中英文「社法中心」建議書,余若薇還找到專人設計了一個漂亮的logo。社會熱烈歡迎,對法律界的貢獻大表支持。

但這麼美好的建議,結果因當局反對而告吹。2002年2月,當值律師服務總幹事王姬麗寫信給我,要我們修改建議,反對接受捐款,要現時的免費諮詢服務維持不變,說明「社法中心」成立後屬指導計劃管束,並且一切要在政府當局同意及當值律師服務執委會(The Duty LawyerService Council)通過的大前提下才會支持。4 月8 日,即是記者會前一天,行政署長黃灝玄寫信給我,表示政府不打算改變現時當值律師服務的安排,認為沒有需要;如果當值律師自費成立「社法中心」,不要求公共撥款,自己承擔一切行政費用,則政府不會反對。其實我計算過,兩年的開支只需約200萬元,其中包括由志願機構提供場地的分擔;只要當局合作首肯,根本不會增加實際負擔。為何如此頑固,令我百思不得其解。

一直跟我們合作的團體當然十分失望,但他們最害怕的是有消息說政府其實希望摒除其他志願機構,整個計劃收歸社會福利署使用。記者招待會之後不久,我接到社會福利署的邀請,與時任署長林鄭月娥會面。4月15日,我和余若薇造訪社署,林鄭月娥直接提出,社署可以支持成立「社法中心」,我們的開支預算不成問題,甚至可以提高,但條件是整個計劃要透過社署新成立的綜合家庭服務中心服務,歸社署管。我們的伙伴沒有擔心錯。我解釋不能接受這個條件,因為獨立的法律專業,不能收歸政府為政府機構服務;只有伙拍志願組織,才是增加民間力量,符合我們的專業精神。林太即說,這樣就拉倒,霸氣十足。我勃然大怒,起立拍桌子反唇相稽,拉倒就拉倒!拂袖而行。余若薇嚇了一跳,只好跟我走。橫過馬路,本人餘怒未息,險些被車子撞倒,幸好得余小姐及時拉住。

我們為何落後於自己?

事隔多年,多年來我仍默默努力,這裏那裏尋來改善市民可以實際得到的法律援助,因為只有法律能實際上幫助市民解決問題,我們才能真正得到法治,法治才能鞏固。最近,促進公共利益法律發展的國際組織PILnet發表研究香港社區法律援助情及前景的報告This Way: FindingCommunity Legal Assistance in HongKong,其中提到我在2001 年發表的《大眾法律諮詢服務初探》為最早的研究,又提到胎死腹中的「社法中心」。我們為何落後於自己?15 年過去了,當年的社會福利署長是候任特首,「社法中心」會得到重新檢視嗎?

 

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