專欄文章

自從商務及經濟發展局副局長蘇錦樑的「名片代入息證明」事件鬧大後，再爆出人民入境事務署誓要「秋後算賬」，揪出向傳媒報料的員工以警效尤的醜聞。

上周六在一個討論學術自由，題為「沒有平反的『平反』」的論壇上，前教育學院院長莫禮時發表書面講話，認為挑戰高官或提交證供的學者得不到任何保障，是對學術自由的重大威脅。他本身在聆訊後被校董會勒令即時休假，已足以使很多後來者心寒。

從制度保護「吹哨者」

兩件事加起來，突顯了香港公共管治的一大漏洞：欠缺保障「吹哨者」的法規，既使「吹哨者」容易成為受害者，亦使執法機構無法可依，容易動輒得咎。

誰是「吹哨者」？國際上對此議論多年，早有公論。美國在一九八九年訂立了「吹哨者保護法」（Whistleblowers Protection Act） ，並在一九九四年作出修訂；英國則在一九九八年通過了「公眾利益披露法」（Public Interest Disclosure Act） 。兩條法制對如何界定「吹哨者」，「吹哨者」的責任和權利，在不同情况披露資料時應獲得什麼保障，政府機構和企業對待「吹哨者」應採用的行為守則，都有不同程度的闡釋。

簡而言之，「吹哨者」是指在工作崗位上看到違法、違規或危害公益的行為，而向僱主、監管當局、公眾或傳媒舉報的政府機關或企業僱員；舉報的範圍不僅包括貪污舞弊、危害環境及公共健康的行為，更包括企業和政府機關濫權或嚴重違反公眾誠信的事項。

「吹哨」行為增值活動

一些舊思維指吹哨行為會令政府尷尬或企業蒙羞，因此想方設法制止，甚至以殺鷄警猴的方式懲罰「吹哨者」。但根據國際社會普遍接受的開放政府和良好企業管治原則，吹哨行為反而是一種「增值」的正面活動，因為它不但是防止公眾利益受損的一個最後活塞，更是促使政府和企業管理風險和持續完善運作的工具。正因如此，法律既保護「吹哨者」免受迫害，亦可防止吹哨行為被濫用。

有兩宗著名的「吹哨者」事例足以佐證。

布朗士醫生（Dr Stephen Bolsin）是麻醉科專家，從八十年代末開始任職於英國布里斯托爾皇家醫院。他一直擔憂為何該醫院替嬰兒進行心臟手術時，死亡率特別偏高，多年來向醫院管理層反映，卻不得要領。最後他向衞生部和傳媒公開他的觀察。一九九五年一月，在他極力反對下，醫院仍然决定替一名嬰兒進行手術，結果死亡。

嬰孩家長向當局投訴，引發深入調查，結果醫院院長和兩名外科醫生被判專業失職，吊銷執照，整個醫院的手術程序重新調整，使很多嬰孩避免枉死。布朗士醫生的吹哨行為獲得肯定，但他决定離開英國，改赴澳洲行醫。

另一宗轟動一時的「吹哨」事件，發生在比利時布魯塞爾的歐盟總部。一九九八年，歐盟的內部審計員畢坦烈 （Paul van Buitenen）多次向歐盟官員提出有關詐騙、任人唯親和管理不善的證據，卻石沉大海。於是他決定將詳情寄發給歐洲議會，其後傳媒取得詳細資料。畢坦烈被歐盟停職，只支取半薪。但事件促使歐洲議會成立調查委員會。

調查報告在一九九九年三月發表，認為在歐盟總部內「找不到任何有半點責任心的人」，結果二十個歐盟委員全部辭職，但畢坦烈仍因泄密而被「正式譴責」。他繼續工作至二○○三年中才返回祖國荷蘭，獲得荷蘭女王授勳，其後更在二○○四年當選歐洲議會議員。

由此可見，「吹哨者」是公共管治和企業管治的預警系统，也可以說是最忠心和最有公眾道德的僱員。但若果沒有規章法例保護，這個系统的功效便無從彰顯。英國「商業道德協會」的調查指出，每四個僱員中便有一個知悉機構內的一些違紀行為，但有百分之五十二的僱員選擇默不作聲。「英國標準協會」特別為此在去年出版了一份《吹哨措施守則標準》，供政府機關和企業制定內部系统，作為推行「良好管治和締造開放文化」的工具。

政府思維落後二十年

放諸香港，入境處和教院事件反映的問題只是冰山一角。在瞬息萬變的現代社會，要維護公眾利益，防止濫權、制止浪費、減低公共健康和環境風險，我們需要調動三百多萬僱員的積極性，特別是當中敢言的專業人士，作為最後屏障。香港在保護「吹哨者」的法規上落後於英美二十年，政府部門和公共機構未有應對「吹哨」的內部守則，立法會亦未有把這項公眾利益尤關的大事放入議程。

特首一直強調如何超倫趕紐，把香港發展為超級國際都會，何不從訂立「吹哨者保護法」做起？

註：有關莫禮時書面講話及「沒有平反的「平反」」的論壇錄像，可登入社區電視網站www.communitytv.hk。