專欄文章

特首曾蔭權接受富豪款待的醜聞接二連三揭露，令香港特區的廉潔政府聲譽受損，令公眾感到極度失望和憤怒，立法會議員和黨派，紛紛尋求各種回應事件的方法，從邀請特首出席答問，到引用特權法調查，到提不信任動議，到發動《基本法》73（9）條之下彈劾行政長官的程序，除了爭取自己的表現之外，更不忘攻擊對手，愈鬧愈亂，但一般市民對於這些方法與程序之間有什麼分別，其實並不清楚，特別是所謂「彈劾程序」，更是陌生，不少人視為只是表達譴責，迫使特首下台，與譴責問責高官、通過不信任動議，要他們下台差不多。

彈劾機制要求廣泛社會共識支持

其實彈劾程序與一般不信任動議的性質完全不同，不信任動議只是一個政治表態，並無憲制或法律上的約束力，而且針對的只是個別官員，即使下台，也不影響政府的整體運作，但是彈劾是《基本法》訂立的憲法機制，若成功啟動，即有法律上的後果，牽涉司法機關介入，影響整個特區政府的運作和整個特區的管治，因為涉及的是特區政府的首長，更須由中央出手。所以《基本法》第73（9）條之下的彈劾機制，程序嚴格，並要求有廣泛的社會共識支持。

第73（9）條訂明，啟動彈劾機制，首先要有立法會四分一的議員聯合動議，指控行政長官在「嚴重違法或瀆職行為而不辭職」，動議經立法會（分組點票）通過，委託終審法院首席法官組成調查委員會，就動議所載列的指控進行調查，並向立法會提出報告。若委員會認為有足夠證據構成議案所提的指控，則立法會以全體議員三分之二議員通過，才可提出彈劾案，報請中央決定。

以曾鈺成議員為主席的立法會議事規則委員會，2006 年底便開始研究和討論實施彈劾機制的特定程序規則，以便立法會在行使這項重大的憲制權力的時候，會有清楚縝密的規則秩序可循。

考慮到憲法精神、《基本法》的條文和立法會《議事規則》的其他條文，議事規則委員會認為，聯合動議一開始就須在議案中提出指控，將指控內容簡明而確切地列於附件之中，不得中途修改，而議案亦不容修正，同時簽署聯合動議的議員人數，必須全程符合「全體議員四分之一」的要求，而調查委員會所調查的，也是聯合動議附件所列明的指控。若中途發現有異於原指控的新情况，則須撤回原議案，另行提出一個新的聯合動議，不能以修改原議案解決。

議事規則委員會在討論期間，與行政當局磋商，並諮詢全體議員，取得了很大的共識，在2008 年11 月草擬了有關的程序規則49C 條。行政當局堅持聯合動議要有更長的預告期，以便行政長官在這項重大事情上有充分時間考慮和回應，特別涉及是否辭職，還要和中央磋商等等。當時議員並不接納當局的觀點，但由於仍有其他細節需要澄清，所以在2008 年後還有數度討論，可惜的是，該屆立法會未完成的程序，到了2009 年，新一屆立法會議員議論紛紜，這項議程便擱了下來。

上述過程顯示，一方面，議事規則委員會極其重視彈劾程序的穩當公正和順暢，以免在這麼重大的事情上有蹉跎或混亂；另方面，新一屆立法會似乎更難凝聚共識，實施起來，看來程序上會引起爭議，甚至可能出現更大的亂局。《基本法》73（9）條，原意是令立法會能處理行政長官「有嚴重違法或瀆職而不辭職」引起的管治危機，但照目前情况所看，這個目標已無法達到。

其實，眾所周知，現時有個別議員發起的彈劾動議，根本不會有機會通過，整個過程只是一個政治動作。然而，一個負責任的政黨或議員，應如何決斷應否發動彈劾？

必須極其審慎不應急不及待

我的個人意見認為，行使重大的憲制權力，必須極其審慎，不應急不及待，唯恐錯過良機。立法會第一要考慮的是，彈劾的行動和結果，是否公眾利益所須，只能在清楚無疑的情况下啟動彈劾機制，例如有鑑於行政長官的有關行為的嚴重程度，社會已有廣泛共識，中央應盡快罷免。我認為社會尚未有這樣的共識。正如我在文章開端時所說，一般市民，大多未弄清彈劾機制的意義和後果，甚至對曾特首的行為的事實及其嚴重程度，也有不同的認識和意見。這正是立法會議員要履行職責，查清事實，解釋程序，多聽各界意見的原因。如果最終結論是應該彈劾，應做的事，就是與各黨派協商，務求爭取最大共識，通過議案，而不是互相攻擊，令共識更難達成，終至重大憲法程序淪為政治鬧劇，為立法會立下一個很壞的先例，令市民及國際社會對特區的印象更差。

制度遠比個人重要——我認同前任終院首席法官李國能的看法。