從法律角度看遊行安排與區會職能

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03/04/2013

從法律角度看遊行安排與區會職能 郭榮鏗

新任中聯辦主任張曉明近期與建制派議員會面時,問及香港的遊行集會「為何會那麼多」,思疑「香港真的那麼自由」?其實,表達自由,是任何一個公民的基本權利,遊行和集會則是最重要和最直接表達自由的方式,這些都是內地同胞至今仍是求之未得、而香港市民卻早已享有的權利。

過去香港有過無數的遊行和集會,絕大多數市民都堅持以和平理性的態度參與這些活動,參與者和當區市民也一直相安無事,這正是表達自由最高尚的一面,亦是讓香港足以自豪的地方。

張主任有幸來港工作,實在應該把握機會,體驗一下香港這方面的優良之處。

提出理據以釋疑團

不過,警方指稱近年有地區人士就遊行示威活動對社區和居民的影響表達關注,因此建議在決定遊行或集會的封路和交通改道安排前諮詢區議會;立法會保安事務委員會也曾就此事展開討論,當時筆者對警方的建議提出兩點質疑:一、警方不能以封路和交通安排為由,限制遊行和示威等活動,只能以「公共秩序」(public order)作為唯一的考量;二、在憲制和法律上,區議會的職能不包括向政府提供關於保安及公共安全的建議,因此警方不應就遊行和集會的安排諮詢區議會。

詎料此說竟惹來葉國謙議員的抨擊,最近還在報章撰文窮追猛打,指摘筆者「對《基本法》的認識有誤,更貶低區議會的職能,枉為大律師和立法會法律界代表」云云。

無疑,警方限制遊行和集會與區議會職能的法律基礎,涉及很多重要的法律和憲制課題,葉議員一時不明,繼而口誅筆伐,可以諒解。是以筆者希望藉此文綜合《基本法》和本地法律,就上述兩方面的法律基礎提出一個整全的闡釋,一方面讓葉議員釋疑,另一方面、也是更重要的一面,可讓公眾了解箇中理據,從而洞察警方的建議的不恰當之處。

《基本法》第27 條訂明: 「香港居民享有言論、新聞、出版的自由,結社、集會、遊行、示威的自由,組織和參加工會、罷工的權利和自由」。

當然,這並非意味那些權利毫無限制或絕對自由(正如有言論自由的同時,也有誹謗),所以《香港人權法案》第17 條便訂明:「和平集會之權利,應予確認。除依法律之規定,且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共缳生或風化、或保障他人權利自由所必要者外,不得限制此種權利之行使」。

把兩條法例歸納理解,即是除非有證據顯示遊行或集會將會破壞公共安全,否則政府不得對市民舉辦或參與遊行或集會施加任何限制。在實際操作上,《公安條例》列明警方可以「公共安全」(public order)為由,反對和限制遊行或集會的申請和安排。而「公共安全」的涵義,終審法院於2005 年「梁國雄及其他人對香港特別行政區」司法覆核案中作出解釋,意指「公共安全在法律與秩序上的涵義」(law and order),即防止擾亂公眾秩序、保障人身和財產的安全,並強調「公眾利益」不屬於「公共安全」的範圍;而所謂「公眾利益」,舉例說明的話,便是因遊行或集會而封路或改道對其他人造成不便。

諮詢範圍近乎無限

基於這個法律背景,警方現時建議就遊行集會的封路和交通安排等「公眾利益」問題諮詢區議會,根本是矛盾和多餘,因為法院亦已裁定警方在處理遊行集會的申請和安排時,不應該考慮「公共安全」以外的問題,警方又何須就此問題諮詢區議會?

在警方不應該和毋須就遊行和集會的安排諮詢區議會這個結論之下,其他問題其實已經沒有討論的餘地。不過,葉議員多番強調區議會的職能包括就遊行和集會的安排諮詢接受警方的諮詢;我們或許要從憲制和法律的角度,檢驗一下區議會的職能是否包括就遊行和集會的封路和交通安排接受諮詢。

葉議員引用《基本法》第97 條為主要論據,該條文是這樣寫的: 「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織,接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢,或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務」。

如果單看此一條文,區議會可接受政府諮詢的範圍近乎無限大。不過,《區議會條例》第61 條則指明,區議會的職能只限於在四方面提供意見:一、影響有關的地方行政區內的人的福利的事宜;二、有關的地方行政區內的公共設施及服務的提供和使用;三、政府為有關的地方行政區制訂的計劃是否足夠及施行的先後次序;四、為進行地區公共工程和舉辦社區活動而撥給有關的地方行政區的公帑的運用。

由此可見,即使《基本法》提到的「區域組織」接受諮詢的範圍有多大,但據《區議會條例》,區議會能夠接受諮詢的事務的性質只屬「公眾利益」,而不是《公安條例》中的「公共安全」。

區會職能予以釐清

由此觀之,筆者從無貶低區議會的職能。筆者強調的是:一、警方不應就遊行和集會的封路和交通安排諮詢區議會意見;不應向某人或某機構諮詢意見,不表示其人或其機構「人微言輕」。

二、區議會的職能不包括就遊行和集會的封路和交通安排接受警方諮詢;某職位或某機構不包括某一項職能,同樣不表示某職位或某機構「人微言輕」。

三、區議員即使有豐富的專業知識,足以接受警方就「公共安全」的事宜接受諮詢,但區議會也不應該這樣做,那不是說區議員沒有這個資格,而是「區議會」這個機構的職能不包括這一項而已;情況就好像法官在考慮如何裁決案件時,不應該諮詢特首的意見,而特首即使他有能力給予專業的法律意見,也不應該接受法官的諮詢。這樣,可以說特首的權力和地位遭貶低了嗎?當然不是,只是因為「特首」這個職位不應如是作為而已。

最後,身為立法者,除了要對《基本法》有正確理解之外,同樣重要的是,要對本地的法例有足夠的認識,否則便會流於一知半解或以偏概全,以致在解讀事件、發表意見乃至提出批評時出現錯誤和紕漏。

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