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16/05/2013
拉布與剪布
這星期最具爭議性的課題莫過於立法會主席曾鈺成「剪布」之決定。曾主席提出了《基本法》賦予他的權力及引述了上訴庭在這方面的解釋，作為支持他決定「剪布」的理據。他的看法似乎是，《基本法》賦予他一切停止議員發言之權力，而不須顧及《議事規則》所有有關條文。但這看法其實是有值得商榷之處。 我們首先看看《基本法》關乎立法會主席職權的條文。第七十二條（一）明確規定主席的主要職能包括「主持會議」。但「主持會議」是否代表主席可隨意更改《議事規則》來限制議員發言之權利？若然，那麼《基本法》第七十二條（六） 所談及的「立法會議事規則所規定的其他職權」是否失去其意義？「其他職權」是否應包括確保議員的發言權受《議事規則》所保護？從另一角度看，主持會議理應指包括令會議可暢順及有秩序地進行，而不包括終止會議任何一環節，更不應在沒有充分理據下限制議員發言之權利。
若《基本法》所說的是立法會主席在《議事規則》下所有之職權，那麼我們必須查看《議事規則》所賦予主席之職權為何？《議事規則》第三十八條規定，議員在全體委員會會議上可發言多於一次，唯一限制是已就某議題發言的議員在發言時，「不得提出與該題目無關的事宜」。那麼大會主席又有何權力，限制《議事規則》所賦予有關議員之基本發言權？
撥款法案有特別程序
第二，立法會全體委員會處理撥款法案有其特別之程序。《議事規則》第六十八條規定在處理撥款法案時，每一開支總目均需與有關的預算一併考慮及進行辯論。若議員就某一總目或其分項提出修訂，每一修訂必須根據議事規則第六十八條（五）由秘書制定待議議題及賦予編號，在大會中分別進行辯論。由此可見，議事規則在處理撥款法案程序中並無賦予主席合併處理總目或其分項之權力；相反，主席必須按照議事規則逐一處理總項目及分項之修正案，而不能自行制定一套新的辯論程序，限制議員發言之次數及時間。最後必須一提的是，撥款法案與其他法案不同之處，亦在於議事規則第七十條規定三讀時是不容修訂或辯論，而須即時付諸表決。既是如此，二讀及修正議案時，議員發言之權利更顯而易見，不應隨便被限制。
至於主席倚賴上訴庭先前就去屆拉布辯論時之決定作為其判決基礎，亦有欠其邏輯性及說服力。首先，去年之決定是基於主席在「剪布」時，乃引用議事規則第九十二條所賦予之權力。該條文只適用於「議事規則內未有作出規定的事宜」，但這次拉布之辯論乃屬撥款法案之辯論，而其所應按照之程序亦有詳細特別規定。因此明顯地，上訴庭之觀點並不適用於這次撥款法案辯論。同樣重要的是，上次「剪布」乃建基於當時議員之辯論屬「瑣碎無聊」，而這一次各修訂議案乃根據各總目及分項之內容而作出，並無「瑣碎無聊」可言，因此明顯地上屆「剪布」之決定及後法庭所作出之判決也不適用。
最重要的其實是一些基本原則。立法會主席是由議員在議事規則之機制下所選出。他的權力來自議事規則，而議事規則亦是在《基本法》所規定之制度下所制定。主席不應亦不能跨越議事規則所訂下之範圍及所賦予之權力。在任何的議會制度下，議會主席應是政治中立的。他的所有判決亦應根據議事規則而作出，而非基於某些政治考慮，更不應跟從政府之要求而作出。一位以政治考慮而作出裁決，限制議員基本發言權的主席，將完全喪失其公信力及認受性而淪為政府之政治工具。在這事件中，這是最可悲和最令人惋惜的結果。