立下極壞先例的立法會主席裁決

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18/05/2012

立下極壞先例的立法會主席裁決 吳靄儀

5 月17 日凌晨4 時30 分,立法會主席曾鈺成行使主席權力,結束黃毓民、陳偉業兩位議員發動的「拉布戰」──即《2012 立法會(修訂)條例草案》全體委員會修正案的合併辯論。這項史無前例的舉措,立下了極壞的先例,引起了極大的關注和憂慮。

《議事規則》第92 條

曾鈺成在會議上表示,由於《議事規則》第38 條容許議員在全體委員會階段的辯論作多次發言,但沒有規定如何終止辯論,而辯論不可能無休止,他認為《議事規則》第92 條賦予主席結束辯論的權力。

第92 條條文如下:

「對於本議事規則內未有作出規定的事宜,立法會所須遵循的方式及程序由立法會主席決定;如立法會主席認為適合,可參照其他立法機關的慣例及程序處理。」主席顯然已成竹在胸,有意即場作出決定,但我則認為茲事體大,要求他在決定之前先退席聽取議員的意見。主席於是暫停會議,在他的會客室會見建制派及泛民多名議員。可惜,我和其他泛民議員力勸無效,主席還是決定了在正午12 時結束這項辯論。

這個做法,損害了立法會主席的中立地位,在政治上極其不智,在憲制上極其不當,在法定權限上也備受質疑。

將第92 條理解為「只要議事規則沒有規定,立法會主席就有權為所欲為」顯然不妥;因為如果《議事規則》有規定的主席有權做、沒有規定的他也有權做,那麼主席的權力便漫無邊際,這是違反常理的。其實細看條文,由主席決定的只是「立法會所遵循的方式及程序」,不是一些本來所無的重大實質權力。

按照現時立法會的運作,要修改《議事規則》,須先在議事規則委員會研究和討論,取得共識,然後在大會上通過。假如得不到委員會大多數成員支持,當然就不會成為《議事規則》的一部分了。照曾鈺成主席的說法,豈不是任何得不到議員支持的建議,都自動成為他可以按第92 條行使的權力?這顯然是荒謬的。

事實上,議事規則委員會正是在5 月8 日的會議上,初步討論了外國議會的終止辯論議案的一些資料,現時仍未有決定。主席怎能藉第92 條,凌駕委員會的正常程序?更何况,外國議會的終止辯論的規則,都經磋商妥協訂立,都須投票通過,例如英國下議院的終止議案須由100 名議員聯署、美國參議院的Cloture motion 須由16 名參議員聯署、五分三參議員通過。沒有一個像曾鈺成主席根據第92 條那樣,無經預告,以命令形式結束辯論。

撇開第92 條的權限不說,就算立法會主席有權命令辯論結束,這項權力的行使,也必須遵從公平程序及立法會的慣例原則,包括事先知會及徵詢各黨派議員,取得最大的共識,然後才付諸實行。這次,在這麼重要的事情上,史無前例地終止辯論,卻用了一個出其不意的「斬立決」的手法,完全違反常規,也破壞了主席和議員之間的互信和互相尊重。

曾鈺成主席解釋,他這樣行使這項權力的理由,是他有責任保障議會能夠運作,處理事務。這點沒有人會有異議,但目前情况,並非會議常規沒有方法解決。議會並不會因拉布而「癱瘓」,拉布是一場在議事規則的範圍內進行的強弱懸殊的角力。如果主席只是嚴格執行規則而不是介入,結果不是拉布的議員放棄或建制派敵不過而流會,就是政府讓步,押後辯論這項草案,或者雙方妥協。主席的介入,不論原因是否受到政治壓力或政治合謀,實際效果就是偏幫了政府,政府毋須付出代價就解決了難題,不甘長時間留在會議廳的建制派可以解困鬆綁,但付出的代價卻是立法會主席的中立和公信力。曾鈺成主席過去多年建立起公平公正的聲望,付諸東流。

主席公平公正聲望付諸東流

然而,最嚴重的後果是,曾鈺成主席在第92 條之下的裁決,可能已立下了一個很壞先例:以後立法會主席可以以命令形式終止任何他認為太冗長的辯論,制衡政府的民主聲音必然大受遏抑;更甚者,若92條可作無限擴大權力的理解,我們根本無法預見將來立法會主席會如何發難。

現時,有議員已提出了司法程序,但在議會中更激烈地討論。我們必須採取急切行動,防止這次事件立下的先例,徹底破壞立法會的言論空間。

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