行政會議的歷史任務

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12/06/2013

行政會議的歷史任務 湯家驊

梁振英領導下的行政會議成員接連出事,被逼退下,引起廣泛討論,更有評論質疑是否應重新檢視行會的職能及組成。世上無完美制度,更何況多完美的制度也要視乎當權者如何運作,能否發揮制度的長處,減低制度的短處;濫用制度者更會令制度冠上一個難以清洗的惡名,也許這正是行會今天的問題。

行政會議源於港英殖民地時代。殖民地當然沒有民主,港英政府施政要避免舉步維艱,必須準確掌握和體恤民情,行會由此應運而生。行會的原意是通過不同及廣泛的諮詢架構收納民意,由行會作出決定,確保政策出台後不會遇見無法估計的障礙。總括來說,回歸前,行會的運作可算是成功。另一成功要素當然要數當權者在平衡各方利益、了解民情方面,有某程度的認知和符合情理的決定,因此,當時質疑行會組成和職能的聲音實在不多。

無實際價值 組成須檢討

回歸後,中央政府通過《基本法》盡量以五十年不變之態度,規範行會架構。第五十四條明文規定行會是「協助行政長官決策的機構」;第五十五條更規定它的組成必須包括行政機關主要官員、立法會議員和「社會人士」。行會的職能亦於第五十六條有詳細陳述:行政長官在作出「重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法規和解散立法會前」,必須徵詢行會意見,若意見不獲採納,行政長官必須將具體理由記錄在案。因此要改變行會的組成和職能,除非修改《基本法》,否則在憲制上可以說是無可能。

但時至今天,行會的歷史責任是否已經完結?眼看世界差不多所有文明民主國家只有內閣,卻無類近行會這樣的決策機構。這是因為行會的本質與民主政府背道而馳。若國家或地方首長及議員乃經民主程序產生,那便沒必要依賴社會人士參與決策。即使有類近行會的機構,也只會是純粹諮詢而非決策之機構。那麼若二○一七年及二○二○年後,特區真的分別有一個普選的政府和議會,行會的存在是否便會失去價值?

就算行會因《基本法》的規範而須繼續存在,它的組成亦有需要檢討。自曾蔭權創立及推行「親疏有別」政策後,梁振英的「用人唯親」更把「親疏有別」推向極端。你會問,既然主要司局官員皆由他決定委任,為何還需委任一些他的近親人士出任行會成員?這被坊間稱為「梁粉俱樂部」的架構,究竟可發揮甚麼作用?從現實角度看,這些非官守成員既不能準確掌握和體恤民情,更不能影響立法會各政黨立場,那麼這些非官守議員實在無存在價值。

在這畸形的不民主制度下,政府領導層實質與殖民地政府沒太大差別。最少殖民地政府的行會能發揮它的基本功能,數十年來大規模的反政府活動總算不多。在今天資訊發達、民智盡開的社會裏,當權者仍然依賴殖民地政府的思維,更把決策機構化為獎賞親信的私人機制,幾乎可以肯定是行政失敗的主因之一。要撥亂反正,梁振英政府的首要工作是廣納異見人士於政府架構內,把政治角力戰場由街上拉往政府內部,先定爭議,後推政策,才會減少社會分化、示威不絕的內耗局面。從這角度看,行會改組不但應事在必行,更是逼在眉睫。

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