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04/06/2014
行會應向公眾問責
行政會議源於港英殖民地時代，但一直以來卻沒有一條完整的法例闡明行政會議的組織架構、運作程序、確實功能等。大家只知道行政會議是港英時代港督的最高諮詢機構，但這最高權力機構如何向市民問責，卻從來也是一個謎。回歸以後，《基本法》對行政會議的組織和架構總算有點交代。《基本法》第五十四條確認了行政會議是「協助行政長官決策的機構」；第五十五條規定了行政會議成員的委任和任期；第五十六條進一步規定行政長官在作出重要決策、向立法會提出法案、制訂附屬法規和解散立法會前須徵詢行政會議的意見。在這些重要議題上，如多數成員之意見不獲採納，行政長官「應將具體理由記錄在案」。
外國內閣高透明度
但這些條文卻沒有明確規定，行會成員是否需要向立法會或市民問責？加上回歸以來，行政長官一直堅守所謂「集體負責制」和「保密制」，行會的運作和功能對廣大市民來說是一極大之政治秘密。為甚麼我們的行政機關與市民是如此疏離？環顧其他國家，不同的內閣雖然有不同的運作模式，但大部分傾向均是盡量增加不同程度的透明度；例如美國的內閣須由上議院過半數確認、英國內閣須向議會問責，英美兩國均有自由資訊法例確保若干年後，內閣會議記錄始終會公諸於世。日本在今年更走前一步，把所有內閣會議記錄於網上公開，予國民隨時瀏覽參考，可說是近代最透明的最高行政機構。
行會堅持保密制度究竟有甚麼好處？一般而言，支持保密的人會說，只有一個絕對保密的機制，行會成員才可暢所欲言，給行政長官最好的意見。這說法從一個行政機構角度而言，實在過於片面和簡單。假如行會成員只向特首問責，自然會令行會成員傾向附和特首的意見，而難於忠言相諫，以免引起特首的不滿，令自己烏紗難保。相反，假如行會成員須向議會或公眾問責，情況便可能十分不同。因此，向公眾問責肯定比保密制更可令行會成員暢所欲言，充分發揮他們作為最高諮詢機構的功能。
保密制如黑箱作業
保密制之另一重要缺點，是當行政決策出錯時，行會成員以至特首可以互相推搪，輕易繞過批評，繼續黑箱作業。香港電視不獲發牌所引起之爭議便是一最好例子。很多國家認為局部延後公開內閣會議記錄，是在保密制和公眾問責兩者間作出適當平衡之舉。任何行政錯誤，在這種延後公布制度下，始終有得見天日之一天，亦難逃歷史的批評，這種模式始終有其阻嚇作用，令當權者多一分戒心，多一分考慮。
特區在憲法上或法律上有沒有任何方法規範行會記錄在若干年後公諸於世？答案是沒有的。要真正向市民問責、要改善管治質素、提升行會協助施政的功能，我們需要一條自由諮詢法，以確保行會會議記錄在若干年後可供市民隨意翻閱，對行政機構作出最終之評價和判斷。期望我們早一天有一位普選的特首，能把我們的行政機構增加多一點透明度、多一點問責精神！