專欄文章

首位亞洲裔諾貝爾經濟學獎得主亞瑪諦森， 約十年前在《視「發展」為「自由」》一書中指出，大規模的饑荒和人為災難，不會發生在民主的現代國家。他檢視了過去發生在非洲、歐洲、印度和中國的饑荒，以實證研究支撐這個發人深省的結論：有效運作的民主制度和新聞自由，是人民避災的「保護傘」〔註一〕。

中聯辦宣傳文體部長郝鐵川，針對傳媒在社會危機時的角色，剛在上周發表了一番「傳媒首要協助政府論」。

甘肅省舟曲縣的泥石流災難，正好用以對照亞瑪諦森的研究和郝鐵川的觀點。這場悲劇應否列入類同饑荒的人為災難？沒有民主和傳媒自由的「保護傘」，類似的悲劇會否不斷重演下去？

「天地人」促成舟曲巨災

舟曲的巨災，離不開「天、地、人」三個因素。

舟曲縣8 月8 日凌晨的一場暴雨，40 分鐘內降雨90 毫米；而對比香港大埔區今年7 月22 日錄得的一小時內降雨150 毫米，便說明這場暴雨雖猛，但並非什什麼數百年一遇的雨災。

再看地的因素，舟曲歷經燕山和喜馬拉雅山的造山運動，地質結構不穩，自古已然。從上世紀初，人工砍伐令全縣森林覆蓋率從七成下降至今天的兩成。1958 年大躍進時期，森林資源遭受掠奪性破壞。自1952 年起至1990 年止，全縣伐林190 萬畝，但近年退耕還林的面積只有13 萬畝。多年來，科學家對泥石流展開了深入的研究，對於其成因和防治對策，早已知之甚詳，本港的李綽芬教授便是其中一位研究泥石流的表表者。因此，只要政府下定決心，投入資源，泥石流並非不治之症，起碼人命傷亡可以大幅減少。

兩年前汶川地震後，北京市派遣了24 名地質災害專家，全面調查舟曲的險情，發現了57 處隱患，並提出重建、規劃和防災建議，包括動用2.6 億元，建設防護設施。可惜，很多防護設施至今未有建成，卻有不少只會增加地質風險的水電站繼續趕工，而縣政府直至今年7 月，還在招商引資，準備興建更多水電站。

顯而易見，今次舟曲逾千人罹難的災害，不是由於缺乏知識、缺乏資金，而是源自人和制度。

為什麼說饑荒只在欠缺民主的國家發生？

首先，這些國家的饑荒不會殃及統治者，受災的只是平民百姓。相反，民主國家的政治人物要面對選舉，更要面對反對黨和向其選民問責。他們有極大誘因盡力防止饑荒發生，否則政治懲很快便降臨身上。

其次，言論和新聞自由，都使官員無法封鎖消息或隱瞞真相，任何災難的前奏都會廣泛傳播，加上反對黨的鞭策，自然會形成一個預警系統，當權者不得不馬上應對，避免災難發生或擴散。

誘因失靈加資訊窒息

今次舟曲巨災，剛好符合以上「誘因失靈」和「資訊窒息」的兩個條件。

繼多年來的反覆研究後，兩年前北京市地質專家的報告，本應是最佳的預警，但資訊不公開，傳媒不自由，反對黨不存在，市民更無法參與政府的防災和投資決策，結果一場原可避免的災難，成為舟曲的詛咒。

高級官員並未聽聞在災難中有重大傷亡（政府掌握泥石流風險的資訊，特別關照官員住房區的選址規劃，很難說不是「合理」安排），事後舟曲縣書記和縣長，聯同甘肅省官員主持悼念儀式，對上級領導救災「歌德」有嘉，看不出政治懲的影子，只令人想到這些官員的「防災誘因」多麼薄弱、「奉承誘因」卻多麼巨大。

其實， 「沒有民主便沒有防災保護傘」這個結論， 並不新鮮。1958 年「大躍進」時期，3000 萬人死於饑荒，隨後毛澤東在7000 人幹部大會上說： 「如果沒有民主，不了解情，情不明，不充分蒐集各方面的意見，不使上下通氣，只由上級領導機關任憑片面的或者不真實的材料決定問題，那就難免不是主觀主義的，也就不可能達到統一認識，統一行動，不可能實現真正的集中……如果離開充分發揚民主，這種集中，這種統一，是真的還是假的？是實的還是空的？是正確的還是錯誤的？當然只能是假的、空的、錯誤的。」〔註二〕

香港「防災保護傘」無法張開

同樣的結論，適用於最近香港大浪西灣的生態災難嗎？

首先，大浪西灣這種鄉郊破壞，顯然是可以防止的人禍。政府35 年前設立郊野公園，20 年前修訂城市規劃條例，8 年前檢討丁屋政策，6 年前制訂新自然保育政策，正是為了使防止鄉郊破壞的政策工具，更臻完善。其次，災難發生前已經有無數預警，環保團體在過去5 年，最少揭發了49 宗同類型的破壞。

那麼，特區政府的官員，有沒有「防災誘因」呢？觀乎兩位問責局長──邱騰華和林鄭月娥事後的表現，鄉郊破壞自然到不了自己家門口，行政長官更無意施加任何政治懲，建制派當道的立法會亦難以認真問責，他們患上「誘因失靈」症，自屬必然。

相對於舟曲縣，香港沒有「資訊窒息」之弊，也正因如此，大浪西灣出事後不久，便由市民和傳媒捅出，使破壞不致繼續擴大。可是單靠香港的資訊自由，而沒有民主體制施加給官員的「防災誘因」，始終未能豎立一把完整的「防災保護傘」。

亞瑪諦森指出，民主制度要做到防災保護的效果，必要條件是新聞自由和活躍的反對黨。民主缺席的代價，在舟曲縣是數千個破碎的家庭；在香港則是數十處被肆意破壞的鄉郊。但這只是一次或一種災難的後果，年年月月的災禍所累積起來的代價，只會是難以量度的傷痛和無法彌補的遺憾。郝鐵川的「傳媒首要協助政府論」，對人民究竟是禍是福，還不彰彰明甚嗎？

註一： Amartya Sen, “Development asFreedom”，第七章

註二：毛澤東在1962 年1 月30 日擴大中央工作會議上的講話