專欄文章

高等法院上周作出裁決，環保署長於2009 年10 月，批准了路政署提交的兩份不符合法例要求的港珠澳大橋環評報告，因此大橋施工的環境許可證被撤銷。不少評論者在未有細閱這份長達65頁的判詞之前，便馬上聲稱政府只是被「技術性擊倒」，申請人是「借故刁難」。殊不知這項判決影響深遠，將來受惠的市民，絕不只受大橋污染直接影響的東涌和屯門居民，而是全港700 萬市民和繼承現今環境的子孫後代。

要了解來龍去脈，不僅要讀懂共189 段的判詞，更得從全球環保趨勢的演變談起。

在發展過程中不能犧牲環境、禍延子孫，早已是國際共識。正因如此，過去40 年全球先進國家紛紛訂立環境影響評估法例，以求避免或減低發展對環境的損害。美國、歐盟和英國先後在1969、1985 和1988 年立例，香港則遲至1998 年才實施環評條例。

控制發展項目的環境影響有兩種方式。第一種是假設整個環境是一個大垃圾桶，每個發展項目都會向桶內傾倒垃圾，但只要大垃圾桶不爆滿，該項目便可以進行，是謂「不准爆燈」原則。第二種假設是即使大垃圾桶還未爆滿，每個發展項目的倡議者都應該採取一切可行手段，以避免、減低或補償所有負面影響，是謂「全力以赴」原則。

項目過關皆因「未死夠人」

去年全港因空氣污染而提前死亡的市民有792人〈註一〉，若果評估港珠澳大橋對空氣污染的影響時，只採用「不准爆燈」原則，等同授權政府訂定一個「死亡上限」：例如每年2000 人（實際水平取決於空氣質素指標，愈寬鬆則上限愈高），那麼即使因港珠澳大橋污染致死的市民每年增多幾百人，但因為始終「未死夠人」，所以環評可以過關，而政府亦毋須採取任何減低污染的措施。這聽來雖然匪夷所思，但上述例子正好反映了政府律師在法庭上對香港環評法例的詮釋。

高院法官認為上述詮釋過於狹窄，因為若果這種說法站得住腳，原意用來保護環境的法例，豈非變成縱容環境破壞的遮醜布？判詞引用了3 個英國案例和歐盟沿用多年的指引，其中一段英國環境部發出的指引如是說： 「法例要求我們不要把環境視為承載污染和廢物的容器，可以任意裝滿至某一特定水平；而是要求我們把工業活動的影響，盡一切可行方法減至最低。」〈註二〉令人吃驚之處，在於這段由一般人看來實在毋庸置疑的常識，特區政府卻一直拒絕奉行。今次法庭明明白白告誡政府， 「全力以赴」原則必須與「不准爆燈」原則同時應用，才符合法例要求。因此，環評報告必須詳細預測，若果不建設港珠澳大橋的話，將來的環境狀如何，再與興建大橋後的狀作出比較，才可以清楚知道項目對環境的「剩餘影響」，從而制訂避免或減低破壞的可行措施。路政署提交的環評報告對此付之闕如，環保署長卻罔自批准報告和發出許可證，自然是違法行為。

「不准爆燈」也須「全力以赴」那麼，法庭的要求是否「技術細節」，迫使政府多做點工夫而市民卻一無所得？

根據政府環評報告，在現今未興建港珠澳大橋前，東涌、屯門和元朗的空氣污染已經嚴重超標。即使按照現今政府還未按照世界衛生組織的建議而收緊的空氣質素指標（一日指標不收緊，「大垃圾桶」便可以顯得大一點），在東涌的可吸入懸浮粒子已超標14%（過去5 年24 小時平均數），在元朗和屯門則超標24%。

若然政府日後遵從法庭要求的「全力以赴」原則，便不僅有責任預測大橋通車後每天幾萬輛車的污染影響，更有責任採用「現存最佳技術」（best available technology），盡力確保空氣質素不會變壞。由於各個地點的污染總量是由全港大環境的「本底污染量」加上從該區排放的「地區污染量」組成，所以政府最終的解決辦法必然要雙管齊下：其一是減低港珠澳大橋新增車輛的污染（例如禁止舊型號高污染的車輛行駛、強制過橋車輛使用清潔燃料、在高污染日子限制車輛流量、在大橋旁設立泊車轉乘設施等）；其二是厲行全港性的減排措施（例如加速淘汰舊巴士和重型車輛、增加誘因轉用電動車、加快擴大天然氣和可再生能源發電的比例、加大減廢和固廢回收力度以減建焚化爐等）。

顯而易見，將來因減低空氣污染而受惠的不只是東涌、元朗和屯門3 區的110 萬居民，而是全港700 萬市民。所有會受即將興建的焚化爐、屯門繞道、沙中線、南港島線，和未來工程項目所影響的市民，都是判決的直接受益人。「全力以赴」的原則不僅適用於改善空氣污染，更涵蓋了噪音、污水、固體廢物和生態資源等所有環境要素。

法庭判決促使香港與國際接軌

今次判決大幅提升了保護環境的尺度，使香港與先進國家接軌。香港並非資源緊絀的落後地區，只要政府有清晰的環保標準，工程界自能因事制宜，採納先進技術和善用專業人才，力求配合法例要求。

香港過去環保標準落伍的原因是非不能也，實不為也。政府多年來早知環評報告和環保原則不符合法例要求，例如在環評條例附屬技術備忘錄的指引內，已清楚提醒「報告是否包含了當沒有項目時對未來環境狀的預測」〈註三〉，路政署聘用的顧問是英國著名的工程公司，對於英國的相關案例，必定知之甚詳。可是，政府卻信心爆棚地「走精面」，甚至在2010 年初被申請司法覆核時也沒有要求法庭提早聆訊，環保署更在第一次開庭時派出一名與法官認識的專家證人，以至法院須安排另一位法官審理，平白把案件拖延了大半年。

改革環評調整發展模式

政府高層的傲慢心態，實拜腐朽的制度所賜：政府在環評制度內既是球員（項目申請人），亦當球證（審批人），更連充當旁證的環諮會（只准提意見）也由自己一手委任（個別委員雖盡心盡力亦難以抵擋制度缺陷），所以過去3 年的17份環評申請中，有11 份是由政府作申請人，一律順利過關。司法機關對於干預政府行為，一向非常謹慎，加上政府坐擁龐大資源，所以小市民能夠憑藉司法覆核指出政府的缺失，實在十中無一。可惜，正是這種有恃無恐的管治態度，使特區高官抱殘守缺，不思進取。

公民黨的地區成員和律師黨員，有幸為健康欠佳的朱綺華老太太提供協助，挺身相助的民間人士包括學者教授、環保團體和其他專業人士。我們不願居功，因為真正的勝利屬於香港的公民社會和司法制度。正如中國新聞社在4 月21 日發出的特稿所言： 「香港老太叫停港珠澳大橋……是幫助我們走出誤區的清醒劑——如果今天可以因發展的名義犧牲一部分人的權益，那麼總有一天，所有的人都會被以發展的名義傷害……為了避免『發展的傷害』，為了讓發展更具含金量，我們寧可慢一點，就像那座暫停建設步伐的大橋。」

余若薇議員自3 年前起，多次在立法會要求討論改革環評制度，但政府一直聽而不聞。若果曾蔭權政府還望取信於民，便不應一錯再錯，與今次判決的700 萬受益港人為敵。改弦更張，全力以赴，改革環評體制，調整發展模式，才是政府最佳的自保之道。

〈註一〉見香港大學賀達理教授制訂的「達理指數」，http://hedleyindex.sph.hku.hk/，賀教授亦為今次司法覆核的其中一位專家證人。

〈註二〉見高等法院判詞HCAL.9/2010 第72 段〈註三〉同上第78 段