專欄文章

高鐵爭議如火如荼，在立法會財委會即將第三度審議之際，正好冷靜地作一個階段性的回顧，同時展望將來。

有論者把高鐵爭議一分為二：一是究竟建還是不建；二是支持興建，但分歧在於走線和總站選址。其實兩項爭議既牽涉價值判斷——即為何發展和為誰發展，亦關乎成本效益和工程利弊。如果各方能夠找出一個符合可持續發展原則的方案，滿足經濟繁榮、環境保護和社會公義的「三脚櫈」，這兩種爭議都可以同時化解。

那麼過去多年，香港社會究竟付出了多少努力，尋找這個來之不易的永續發展方案？由於政府是項目倡議者，焦點自然落在它身上。

早於2000 年，政府完成了「鐵路發展研究」第二號報告書，當中提出了興建一條連接香港至廣州的區域快線。隨着內地逐步落實全國高速鐵路網的規劃，這個區域快線的概念演變為全國高鐵香港段，政府集中研究與西鐵「共用通道」的可行性。

反覆多年，政府只是斷斷續續地向立法會作出簡報。直到曾蔭權出任特首，在2007年8 月，政府在粵港合作聯席會議上宣布放棄共用通道構思，改用專用通道。當時未有明確表示總站選址或走線，本來是啓動社會討論，與各界持份者共同制定永續發展方案的最佳時機，可惜政府選擇了閉門造車。

2007 年10 月，特首在施政報告內宣布高鐵項目列入十大基建之內，選址西九為總站，但沒有邀請社會討論，錯失了第二次公眾參與的機會。

2008 年3 月，公共專業聯盟完成了「重構城市佈局」的研究報告，建議高鐵總站選址改為錦上路，政府接收了報告後沒有回應，再錯失了第三次公眾參與的機會。行政會議反而在2008 年4 月，委任港鐵公司開展西九站方案的設計工作，然後政府在2008 年11 月向菜園村發出收地通知，一往直前，直至今天。

究竟政府錯失了三次與民共議，制定永續方案的機會，責任誰屬自有公論，但原因何在？

公眾參與淪為口號

政府自2003 年成立可持續發展委員會，首4 年由曾蔭權出任主席。委員會的最大成就，在於確立了公眾參與制定決策，成為推動可持續發展不可或缺的一環，由此制訂的一套5 階段式的公眾參與機制，為所有策略性項目提供典範。曾蔭權對此知之甚詳，曾經在首長級官員內會上推介這套機制，並在2007 年競選連任時公開承諾，將公眾參與作為決策的核心。

事實上，一些政府部門已經在實踐中累積了較為成功的經驗，例如中九龍幹線和中環至灣仔繞道工程，在規劃階段推行公眾參與，吸收持份者意見而修訂走線和優化設計，從而化解了保育油麻地警署古蹟，保留廟街地區特色，和既要滿足各類銅鑼灣避風塘使用者的需要，又要把填海規模減至最少等種種矛盾。

既然如此，為何一個特區成立以來耗資最多、政府認為策略意義至為巨大的高鐵項目，竟然在構思和規劃階段完全沒有公眾參與？

合理解釋似乎只有兩個：其一是曾蔭權政府的一眾高層，在行政權力日益膨脹的蒙蔽下，以為長官意志足以凌駕一切，公眾參與不外乎裝飾門面；其二是特區政府的管治文化變質，一言堂氾濫成災，專業職系的官員和外聘顧問無法提出獨立意見，凡是由上而下的決策，出錯時只能一錯到底。

事到如今，政府硬銷高鐵西九方案的努力，已經蛻變為一場市民大眾對行政和立法機關的誠信的審判。

市民對政府誠信的審判

政府兩年來對項目細節秘而不宣，把選擇性地發放信息視為理所當然的公關手段，直至2009 年中，才通過傳媒放風，暗示工程造價會從300 多億上升至500 多億元。正是如此令人「震驚」的消息，促使公共專業聯盟在9 月中組成專家組，在10月7 日公布替代方案，隨後再不斷深化。有人埋怨民間團體為什麼不早提意見，暗指它們別具用心。顛倒黑白至此，夫復何言？

政府聲稱花了27 億元進行項目研究和設計，報告詳盡自不待言。但這些用公帑支付的報告，市民卻無權一睹，反而淪為政府愚民的工具。例如現今披露了九龍區大塞車「願景」的《西九龍填海區發展交通研究》報告，是在團體和議員三番四次要求下，才在1 月8 日的會議上公開的。公共專業聯盟在去年10 月2 日致函要求政府公開的可行性研究報告，運輸局在11 月20 日覆函，表示因為「第三者」反對而不能披露，鄭汝樺局長卻在本周三的電台節目上聲稱「可行性研究報告不存在」。這樣簡單不過的事實尚可歪曲，市民對政府訴諸權威的推銷語言，還剩下多少信心？政府過去3 個月來鋪天蓋地的宣傳，動用千萬元公帑刊登隱瞞身分的疑似「新聞專輯」，再向傳媒老總閉門發放失實材料。儘管如此，仍然有近半市民支持替代方案，究竟說明了民間智慧的提升還是長官意志的不濟？

西九站方案的「五座大山」

根據政府官員在議會上的答覆，足見高鐵西九站方案面前起碼有「五座大山」，基於工程技術、法律和程序的障礙，政府不可能在短期內找出解決辦法：

一、「一地兩檢」難產高鐵功能變質

要在香港境內實施「一地兩檢」，需要修改法律，甚至觸動《基本法》，而兩者均不可能在幾個月內完成，或至少獲得中港兩地的行政及立法機關確認可行方案。

一旦「一地兩檢」無法落實，即使中港行政機關願意考慮電子預檢制度、列車內邊檢制度或流動檢查制度，仍然需要面對不確定的法律風險和操作障礙。屆時，高鐵的性質會產生根本性的變化，成為一條主要服務香港至深圳和廣州之間的區域快線，如果不及早調整方案、降低成本造價以維持營運效率，必然成為尾大不掉的大白象。

二、九龍區交通擠塞和環境惡化

政府顧問的研究報告顯示：高鐵西九總站建成後，新增交通會嚴重影響九龍區內18 個路口，佐敦道須拓寬至13 條行車線，彌敦道上多個路口不准轉彎，強制車流駛入橫街，11 條內街交通流量大增，馬路切入公園及西九文化區，大舉破壞社區環境。報告承認部分建議改善措施在技術上不可行，但並無提出解決方法。由於部分建議的改善措施（例如廣東道與柯士甸道交界的行車隧道）需要進行可行性研究及環境影響評估，兼且上述措施均未開始向居民進行諮詢，未知市民是否接受。

三、西九文化區環境破壞和工程延誤由於廣東道和柯士甸道西需要永久佔用西九文化區土地，同時列車緩衝區插入文化區地底，使地面不能興建高標準的文化表演設施。在高鐵施工期間，更須徵用文化區三分之一的土地和一半海岸線，使文化區難以按照原定2014 至2015 年的時間表落成。運輸局尚未把上述各種影響，正式知會西九文化區管理局諮詢會，更未有通過諮詢會向文化界和公眾諮詢。

四、大角嘴居民欠缺完整賠償機制政府官員在1 月8 日的會議上首次披露，大角嘴區共有47 棟樓宇的居民，加上華景山莊等數萬名居民，將會因建設高鐵隧道而損失潛在發展權益。鑑於終審庭在2003 年的裁決，這些居民即使向政府索償，也難以取得等同於正常更改地契、重建發展時所獲得的「期望價值」。更何况這些居民在索償前，先要付出大筆顧問費用，難言公允。

五、遷拆菜園村違背環境公義原則菜園村村民堅持「不遷不拆」的訴求，正好印證了政府至今未有就不同收地方案進行「社會影響評估」的缺失。按照環境影響補償的優次原則，凡是對環境和社區有重大影響的工程，應先考慮替代方案，完全避免該項影響；只有在替代方案不可行而避無可避時，才考慮紓緩和補償措施。遷拆菜園村顯然屬於重大環境影響，上述優次原則應適用。政府拒絕補足欠交的評估，以及研究替代方案的可行性，踐踏了國際公認的環境公義原則。

發展模式的分水嶺

在今天被特權扭曲的政治格局下，政府有能力通過撥款，更有能力用強大的話語權「證實」民間方案「粗疏」，但無法不面對這「五座大山」的後遺症。菜園村和大角嘴等弱勢社群的抗爭，只會突顯社會公義的不彰。將來九龍區塞車、西九文化區淪為笑柄、「一地兩檢」難產、營運報告揭示低效益：每一次事件都會提醒市民，政府的決策是何等粗暴，立法會的審批是何等傾斜。

高鐵爭議在內地網民中引發熱烈討論，他們以這個活生生的事例，對比香港與內地在管治體制和人民權利之間的差異。顯然，香港所行的每一步，對內地發展都有千絲萬縷的影響。

20 年後回首，高鐵事件很可能是香港社會發展的分水嶺：重商輕民的發展觀，在日益壯大的公民社會面前崩潰。年輕人的苦行，一步一腳印地提醒我們：在土地面前虔敬、在人民面前謙卑、在挫敗面前轉念。