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15/06/2017
限制申請法援的理據
近日法律援助署以過去曾多次申請法援提出司法覆核被拒、行為構成濫用法援服務等為由，決定不受理市民郭卓堅於未來3年內有關司法覆核的法援申請。法援署此一決定惹起很多不同意見的討論，筆者在這裏也跟大家分享一下看法。
確保香港市民擁有尋求司法公正的權利，包括向行政機關提出訴訟，是法治其中一個非常重要的原則；《基本法》亦有按此原則設下特定條文，分別是第25條「香港居民在法律面前一律平等」，以及第35條第2款「香港居民有權對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟」。
法庭不宜作政治判斷
當市民因行政機關的決定而受到損害，卻沒有資源聘請律師提出訴訟，便可根據《法律援助條例》（第91章）申請法援；通過資產和案情的雙重審查後，法援署便會委派律師，代表申請人提出司法覆核。法援是保障有合理理據提出法律訴訟或抗辯的市民不會因欠缺經濟能力而無法尋求公義，是彰顯法治精神非常重要的基石。
郭卓堅多次申請法援被拒絕，相信是由於無法通過案情審查。《法律援助規例》（第91A章）第11條賦予法援署署長酌情權，當申請法援被拒達4次或以上，而署長認為其行為構成濫用條例提供的協助，便可命令對該人日後提出的任何申請不予考慮，而該命令的期限則不得多於3年。條例的原意不是基於某人多次申請被拒便限制其申請，而是申請構成濫用。那麼，筆者認為法援署作決定時便須考慮以下兩個法律觀點：
一、怎樣算是濫用？雖沒有法律或案情定義「濫用法援」，但有法律原則界定何謂「濫用程序」。若有人慣性及不斷提出無合理理據的訴訟，則法庭有權禁止該人再提訴訟。法援署署長應有借鑑這個原則而作出今次的決定。
不過，須知道司法覆核的難度較高，法庭不會亦不適合作出政治判斷；而行政機關作出的決策要達致不合法（illegal）、極度不合理（wednesbury unreasonableness）或程序上不恰當（procedural impropriety），司法覆核方能成功，但合法的政策則不一定是合理的決定。
譬如2009年，由於教育局宣布不再資助年滿18歲智障學生的政策，涉嫌違反《殘疾歧視條例》和聯合國《殘疾人權利國際公約》，筆者因而義務參與提出的司法覆核。雖然最終敗訴，但政府其後寬鬆處理，撤銷強制18歲以上智障學生離校的規定，間接承認政策雖然合法卻不合理。
因此，申請者多次因政府不合理政策而申請法援作司法覆核，但不能符合該決定而有機會達致上述3個標準的審查門檻而被拒絕，是否便構成「濫用法援申請」，在法律上便有辯論空間。
二、由於法援署署長行使酌情權禁止申請人於一段時間內申請法援，這涉及申請者向行政決定申訴的基本人權，因此該決定必須合乎相稱比例。若申請人挑戰法援署署長的禁令，而法庭確定申請人濫用法援後，也要處理禁令的時間和限制是否合理。假設法援署署長今次禁止郭卓堅未來所有──包括刑事或民事的法援申請，而非目前只限於司法覆核的申請，法庭便有較大機會認為其禁令不合理。
歸根究柢，香港政制扭曲，政府施政頻頻失誤， 解決政治紛爭渠道失效，市民沒有方法影響施政，惟有向法庭尋求公義。惟法庭只能處理法律爭議，不是解決政治問題的地方，把政治問題逼向司法機構，只會予法庭和法援署不必要的壓力。今次法援署署長的決定涉及市民受《基本法》保障的基本權利，必須小心處理。