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21/01/2009
雙龍會 – 競爭法應否容許私人執法？
訂立公平競爭法例可說是一波三折。曾特首在競選連任時許下諾言盡快訂立公平競爭法，隨後特區政府聲言今年初可望立法，接着又把「本年年初」改為「本法律年度」；金融海嘯發生後，更有傳言聲稱今年內立法也成問題，令人感歎缺乏認受性的弱勢政府確實舉步維艱、左搖右擺！
特區政府私下透露立法被拖延之其中一個主要原因，是執法模式上遇上困難。一言蔽之，所謂「困難」只是特區政府最近施政一再受挫後成為驚弓之鳥罷。特區政府就公平競爭法展開諮詢時，已言明不屬意把違反公平競爭行為刑事化。既是如此，從民事角度來看，執行公平競爭法只可分兩種不同的模式：公共執法與私人執法。
先談公共執法(publicenforcement)。一般法律的執行皆屬公共執法。現時的建議是將執行公平競爭法例的責任付予一個名為競爭委員會的獨立執法機構。競爭委員會的權力應包括以行政指令禁止及懲罰違反競爭行為者。建議中競爭委員會之權力上限為一千萬；遇上更嚴重案件時，委員會的職責是向違反公平競爭行為的商業機構提出檢控，並交由一個獨立審裁處審核案件。初步構思中的競爭審裁處的運作與內幕交易審裁處相近。因早前終審法院已確定但凡涉及懲處判決的民事司法程序，皆應以刑事舉證標準進行，因此預料獨立審裁處之司法程序，將以刑事舉證責任為標準。
不想違反《基本法》
私人執法(privateenforcement)可細分為跟進執法和獨立執法兩種。跟進執法的意思是隨着競爭委員會作出了決定，認為某商業機構已被裁定有違反公平競爭行為後，受該行為影響者可根據裁決而進行私人司法程序，要求賠償或其他法令以保障其利益。獨立執法的意思是不需要委員會介入而由私人根據法例所定下之程序提出訴訟，要求賠償或其他法令。問題是該等訴訟應否皆為競爭法審裁處所處理。夏正文大法官最近在一宗判決中指，若私人民事訴訟由獨立審裁處處理，有可能違反《基本法》；最安全的方法是把所有私人訴訟交由普通法庭處理。正因如此，特區政府便在這問題上一再猶豫不決。
其實特區政府實有過慮之嫌。很多國家之公平競爭法具有私人執法條文是因為其司法領域廣闊，經濟架構複雜，法例必須依賴私人執法以補公共執法之不足。但最少在美國而言，私人執法亦早為人詬病，因為私人執法同時亦可能引起種種市場大持份者濫用條例，欺壓中小企。從特區實際情況而言，實在難以想像個別消費者或中小企願意負上私自調查及與大財團打官司之風險。中小企就此問題曾一再公開表示憂慮。很多人亦認為私人執法理論上可行，但實際上私人執法條文會削弱公平競爭法之可行性，反而可消除中小企之顧慮，亦可減少大財團濫用法例、滋擾中小企之機會，實不為過。
暫把複雜問題擱置
在普通法下，就算法例並沒有私人執法之認許條文，受保護者往往可引用普通法基本原則，要求違反法例之被告作出民責賠償。從受保護者之權益而言，他們的受保障權利並不會因法例缺乏私人執法模式而被完全抹殺。私人執法在澳洲頗為成功，但亦有許多具爭議之案例，在訂立公平競爭法之初期和公平競爭社會文化成熟前，暫時把這複雜問題擱置，亦可算是明智之舉。政府議而不決，決而不行，才是對建立公平競爭環境最大之傷害。只盼特區政府三思，早日提交草案法例予以立法會，盡早為增強特區競爭能力立法。